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结构性减税：代表委员关注的话题

2009-3-16
 
受全球金融危机的影响，眼下我国的经济形势“春寒料峭”。但在今年的全国“两会”上，代表、委员对我国能否尽快战胜危机普遍表现出了乐观和信心。记者留意到，在各类献言献策中，关于税收的话题依然是大家瞩目的焦点。
　　扩内需，保增长，结构性减税意义非凡
　　全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮是税收政策领域的专家，他曾经作为财政部财税改革司副司长和税政司司长参与过1994年税制改革。谈到眼下的经济形势，刘克崮委员表示，全球金融危机给各国经济运行带来极大影响，我国也不例外。为保持经济平稳较快发展，我国决定实施积极财政政策，其中减税是重要手段之一。从长远来看，减税对于扩大内需、调整宏观分配关系、调节收入差距，以及构建和谐社会都有积极的促进作用。因此，无论从当前经济形势看，还是从我国长期发展战略角度出发，适度减税都是需要的。
　　刘克崮委员认为，所谓结构性减税就是指在总体税负适当降低的情况下，对税制内部实施结构性调整，调整一、二、三产业税负，促进经济结构的调整。对关乎就业、“三农”等与和谐社会发展相关的行业减税，而对资源性产品、环境污染等方面增加税负，以提高其资源使用成本。他说，我国当前面临的最大问题是就业（尤其是农民工和大学生就业）和企业生产问题，本着税收政策服从且服务于当前经济社会大局的原则，近期结构性减税政策应着眼于就业、支持企业生产（尤其是中小企业）、稳定出口等方面，同时兼顾扩大内需、调整积累和消费比重等长远发展目标。
　　刘克崮委员建议，由于经济危机时期财政收入减收与扩支的压力较大，且前期已出台一系列大规模减税措施，因此我国大幅减税空间已很小。近期，关键在于落实好前期已出台的减税政策，只要这些政策用好用足，对提振经济、降低整体税负有很大促进作用。同时，他指出，就业是我国当前及未来面临的最大经济社会风险，就业问题不但是经济问题，更是社会问题和政治问题，因此税收应加大对就业的扶持力度。具体包括延长《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》（财税〔2005〕186号）的适用期限；扩大财税〔2005〕186号文件的适用范围，从下岗职工扩大至农民工；对为农民工、大学生以及下岗工人创业提供贷款的金融机构、贷款项目免征营业税和所得税。此外，他还认为，中小企业在我国广泛存在的必要性首先在于，吸纳就业的能力，而非筹集财政收入的能力。因此，利用税收优惠政策扶持中小企业发展，不仅是当前支持中小企业渡过经济寒冬的现实之需，更是未来解决我国就业问题的长远策略。
　　民建中央有关负责人也表示，扶持中小企业对促进经济增长、扩大社会就业、保持社会稳定和建设创新型国家具有重要的战略意义。但目前我国中小企业受全球金融危机的影响，面临着前所未有的困难，主要来自三方面：一是生产成本升高，企业的用工成本、资源环境成本和原材料成本等上升，部分劳动密集型中小企业的成本平均增加了20%~30%；二是融资困难加剧，我国中小企业贷款占全部金融机构贷款比重只有10%左右；三是外贸出口受阻，全球经济下行直接导致了国际需求下降、企业出口锐减，加之外汇汇率等变动，使传统制造业的中小企业经营陷入困境。
　　为此，民建中央提案中建议，我国应实施对企业的各种税收优惠和财政补贴政策，帮助中小企业减轻要素成本的上涨压力。具体包括，对创新创业型中小企业可采取加速折旧、放宽费用列支标准、设备投资抵免、再投资退税等多种税收优惠形式，对技术开发型中小企业给予财政补贴，对新产品开发、员工培训等活动，提供无偿资金资助，降低中小企业经营者税负，允许个人独资和合伙的中小企业在企业所得税和个人所得税之间进行选择，避免重复课税，继续调整出口退税政策，提高纺织、玩具等产品的出口退税率等。
　　来自浙江的全国人大代表赵林中在接受记者采访时说，这次到北京参加全国“两会”，他是为企业“请命”来了。其实，赵林中并不是持“一家之言”，许多人大代表都抱有这样的想法。
　　翻开赵林中的57项建议和议案，其中涉及企业的竟有17项之多。“关于企业的建议和议案，都是我在走访多家企业后，总结出的具有代表性的内容。”赵林中告诉记者，金融危机下，目前企业的生存状况很是艰难。
　　在纺织行业“摸爬滚打”了几十年的赵林中对企业的困境深有感触。他建议将纺织品出口退税率调高，因为受国际金融危机影响，中国纺织工业产品的量、价齐跌，10年来首次出现全行业负增长。“作为一个对外依赖度较高的行业，国家却只是将纺织品、服装出口退税率从14%提高到15%，而短期内提高一个百分点的优惠力度不足。与其小步快跑，还不如一步到位。”赵林中建议，将纺织品、服装出口退税率提高至17%，达到“征17%返17%，无税出口”的水准。
　　全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中在经过实地调研后也认为，通过实施结构性减税政策，目前中小企业的税收负担已经不重，现在困扰他们的实际上是各类名目繁多的政府规费和罚款。欧成中委员介绍，由于金融危机和结构性减税造成财政减收，一些地方基层政府已经出现了财政收支紧张的情况，因此，他不赞成国家下一步继续出台大规模的减税措施，但他又呼吁政府要为中小企业渡过危机继续减负，“最重要的是大规模清理和整顿政府规费和罚款行为，减轻企业非税负担。”
　　促进可持续发展，资源、环保税被寄予厚望
　　在去年的“两会”上，关于环境保护税和资源税的议案、提案就是媒体和民众关注的焦点。今年，由于全球金融危机给我国经济形势带来变化，不少代表、委员认为，这在一定程度上给资源、环保类税制的改革和出台，提供了一个契机。
　　欧成中等政协委员表示，当前我国经济增长放缓，需求减少，石油、煤炭价格大幅下降，中央政府应抓住有利契机，改革资源税制，开征环境保护税，通过税收手段，促进经济结构调整，转变经济发展方式。
　　全国人大代表、浙江奉化市滕头村党委书记傅企平认为，在我国现行税法中，还没有以保护环境为目的，针对污染行为和产品课税的专门性税种，而环保资金主要是通过征收排污费筹集的。他认为，环保税应在整个生态税收体系中处于主体地位，该税种的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收来源，而单纯依靠收费筹集的环保资金，已经很难满足日趋严峻的环境形势的需求，造成每年财政提供的资金剧增，开征环保税已势在必行。
　　傅企平建议，第一，全国人大对环保税制定进行立法，合理界定征税范围。首先选择工业污水、二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾以及超过国家环保标准的噪声，作为课税对象，待条件成熟后，再进一步扩大征税范围。第二，准确确定税基。以污染物的排放量及浓度作为税基，即按照纳税人某种活动所产生污染物的实际数值或估计值来计税，直接刺激企业改进治污技术，减少废物排放，以实现资源的优化配置。第三，制定适中的税率。使企业的边际控制成本与边际社会损失成本相等。可采用弹性定额税率从量计征，以便使防治污染的总成本在每一时期都能趋于最小化。第四，科学选择税收征管。环保税可作为地方税，由地方税务机关负责征收管理。各级政府应按照“专款专用”的原则，严禁挤占挪用，确保环保资金的使用效益。环保部门与税务部门之间加强联系，明确各自职责。环保部门负责定期对污染源进行监测，及时向税务部门提供计税信息，而税务部门则负责税款的征收。第五，加大惩罚力度。对违法者惩处一定要严厉，使拒缴税款和挪用环保专项资金的风险远远大于其收益。此外，对上述违法行为，应统一适用《税收征管法》。
　　刘克崮委员提出，改革开放以来，我国GDP高速增长，但同时付出了自然资源过度消耗和环境污染过重的代价，导致“高消耗、高污染”为特点的“资源紧缺”成为当前经济发展瓶颈。为应对全球金融危机、促进经济发展方式转变、调整经济结构、倡导全面节约和降耗，有必要在采用行政、法律和其他经济手段的同时，调整资源税政策。他建议，国家应利用当前PPI下行、资源价格较低的时机，统筹考虑当前利益和长远利益，将资源税改革纳入结构性减税总体框架，一并设计尽快推出。至于改革内容，包括扩大和整合资源税，变从量征税为从价征税，总体上提高税负，并将部分税收专款专用，补贴地方建设和发展环保。
　　调节收入分配，个税、消费税改革再受关注
　　个税改革因涉及每个人的利益，在最近几年的“两会”上，一直备受代表、委员乃至社会各界的关注，今年也不例外，有很多政协委员就此发表看法或提交了自己的提案。
　　刘克崮委员认为，提高居民收入，既是未来经济增长方式改变的需要，也是渡过当前经济寒冬的需要。这就赋予个人所得税以重任，要求其成为未来筹集财政收入的骨干税种，发挥社会公平正义的调节功能。他希望有关部门要尽快研究、推动个人所得税制全面改革，要建立高层次的改革协调机制，研究制定改革总体方案，并制定详细的改革工作时间表。
　　全国人大代表宗庆后、周晓光，全国政协委员张晓梅认为，无论是提高所谓个税起征点，还是根据不同地区经济发达程度进行征税，都不能彻底解决个税征收中的所有问题，也不利于贯彻鼓励消费、拉动内需的国家政策。近些年，凡是有关个税的话题，无不集中在“起征点”的争论上，而这只是个税问题中之一。如何让个税兼顾不同家庭、不同地区、不同收入来源等，才是最终解决个税公平问题的关键。
　　张晓梅表示，建立分类与综合相结合的个人所得税制，符合个税改革的大方向，这种征管方式尽可能兼顾了公平正义，能取得较好的社会效果。但是，其在我国实施还面临着现实的障碍。主要在于，我国缺乏个人财产信息透明的文化背景和制度基础。表现在缺乏完备的金融信用体制，个人收入和金融资产不公开不透明，缺乏有效的收入监控手段和相关调查统计手段；家庭财产和隐性收入难以核查，特别是私有住房、有价债券、亲友馈赠以及遗产继承等财产情况难以核实；没有建立科学测定收入高低的系统指标。收入核查主要依靠主观判定，缺乏客观性与准确性；只侧重于收入状况的核查，往往忽略支出部分等。为此，她提出，我国可以尝试将目前的个税征收，以个人为单位改为以家庭为单位、以年度时间为一周期来进行，这样基本保证了一个家庭最基本的消费和生活需求，避免了月度征收的繁琐。她说：“个税改为以年度征收，使监管征收部门就有时间去调研、监控每一个家庭的实际收入和支出状况。这样，不仅能够提高征收效率，而且也能够得到我国家庭实际收入情况的第一手数据。”
　　宗庆后代表建议，鉴于综合所得税制对征管工作要求较高，需要做大量的准备工作，估计短时间内改革方案难以出台，可以在综合所得税制出台前，先提高个税的“起征点”，以增加老百姓手中可消费的钱。他说，国际上有一个公认的指标，中产阶级占总人口的比例达到38%以上，才能保证社会稳定。因此，要发挥税收的杠杆作用，缓解收入分配悬殊的矛盾，应培育更多的中产阶段，通过整体生活水平的提高，使社会保持和谐稳定。
　　消费税改革的话题也引起了一部分政协委员的重视。致公党中央就向全国政协提交了一份《关于完善消费税制度的提案》。提案认为，我国目前的消费税制度存在税率确定不科学、计税方式不合理、征收范围越位缺位并存和税收法规多等问题，有必要对现有制度进行完善。提案建议，未来要完善消费税立法，主要税种应将由国务院颁布的“暂行条例”上升为由全国人大常委会批准通过的法律。同时，对地方政府制定的税收政策进行全面清理，防止出现地方违反国家统一税法制定地方税收政策的现象。
　　提案还建议，我国应扩大消费税的课税范围，由现在的有限型过渡到中间型。具体做法为：选择征税后不会影响人民生活水平的奢侈品，如保健食品、高档家用电器和电子产品、美术制品、裘皮制品、成品油、贵重首饰等课征消费税；将目前尚未纳入消费税征收范围，不符合节能标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征收范围，适当调高现行一些应税消费品的税率；对酒精、公共汽车轮胎、矿山建筑车辆等生产资料及人们生活必需品，应停止征收消费税。
　　提案还提出了构建“绿色”税收体系的概念，建议对课征制度作如下调整：首先，适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费使用，推动汽车燃油无铅化进程；其次，对那些预期在使用中会对环境造成严重污染，而又有相关的绿色产品可以替代的各类包装物、一次性电池、塑料袋和餐饮用品等产品列入征税范围。
　　提案还建议，改革消费税的计税方式，将我国现行的价内税改为国际通用的透明、公开的价外税，并在专用发票上分别注明税款和价款。这样，消费者在购买消费品时，就知道了自己所承担的税款。
　　此外，全国政协委员、香港骏豪集团主席朱树豪提出，近10年来，扩大消费需求一直是我国经济发展的“短板”，在当前形势之下更需要立足国情，借鉴各国各地区经验促进消费。为此，他建议国内不同地区应因不同情况，通过财政、税收等手段增收减负，“藏富于民”，增强居民财富支配能力。具体包括大幅提高个人所得税费用扣除额，实施消费退税政策，对凡在购房、购车、旅游等重点消费领域进行消费的居民，可以抵扣个人所得税等。
　　“冷门”领域，委员同样有“热”望
　　除以上三方面内容广受代表、委员关注外，据记者了解，在一些较少为人关注的“冷门”领域，个别代表也提出了自己的涉税建议和意见。
　　全国政协委员、北京华旗数码科技有限公司总裁冯军提出，当前世界经济增长明显减速，造成国际资产、人力等相关价格普遍下降，为我国企业开发利用海外市场和提高科技实力带来了有利条件。在金融危机环境下，中国企业去海外直接并购风险较大，而大量建立海外“孵化器”，则能帮助中国企业建立自己的品牌，扩大产品附加值。他建议，由商务部和发达地区的地方政府牵头并出资，在海外建立一些“孵化器”机构，向有实力和有意向在海外拓展市场的国内企业提供办公、市场推广、品牌建设、研发、生产的场地，并对外派工作人员的签证服务，通信、网络等信息方面的资源，以及政策、融资、法律和市场推广等方面给予支持。
　　至于“孵化器”的准入资格，冯军认为，可以实行与国内税收挂钩的机制。他说：“企业在国内缴纳了一定税额，就可享受‘孵化器’优惠政策。在报名企业过多，‘孵化器’空间不够的情况下，则以纳税多少排序进行挑选。这样，不仅可以提高企业纳税的自觉性和积极性，还可以让纳税人享受到实惠。”
　　全国政协委员、广东证监局局长侯外林关注的则是企业重组和清算过程中的税收问题。他说，按目前税收政策，在控股合并中，被合并方股东出售股权所得应并入企业的应纳税所得，依法缴纳企业所得税；被合并方不能以公司股权发生变更而对有关资产等进行评估的价值计价，应按账面历史成本作为计税成本。
　　按照这一规定，被并购公司的公司资产若发生增值，被并购公司的股东即使在合并过程中，已经以股权转让所得的形式就被并购资产的增值部分计缴了所得税，但被并购公司也不能调增相应资产的计税成本，在其后续经营中，仍需对该增值部分计缴所得税，出现了对同一收入在股权转让时段与后续经营时段的双重征税，增加了控股合并的税负成本，不利于企业进行并购重组。对于这种状况，侯外林委员建议，有关部门应尽快出台《企业重组与清算的所得税处理办法》，明确在控股合并的情况下，股权转让方已按规定在交易发生时确认股权转让所得或损失的，被合并企业相关资产应当按照交易价格与股权转让比例重新确定计税基础，以避免并购重组过程中的双重征税，或利用股权转让损失恶意避税。		  

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