“资本市场是规则先导的市场，对依法行政有必然的要求，近年来我们一直坚持做应做的事、做正确的事、按正确的方法做事、在阳光下做事，用制度制约权力，践行行政有界、规则适当、程序规范和公开透明，不断提升依法行政的科学性、有效性和公信力。”证监会法律部有关负责人日前就证监会依法行政工作有关问题接受记者采访时表示。
公开征求意见提高制度建设质量
负责人介绍，公开向社会公众征求规章草案的意见，是资本市场立法工作的一大特色。在制定有关政策时，提高立法透明度、扩大公众参与度，听取各方面的不同意见，对于提高制度建设的质量、宣示政策的目标、培养市场的理性，推广、宣传相关规章，增强公众对有关规章的认知度和认同度，强化规章的科学性、可操作性和执行力，具有非常重要的作用。
2009年3月，证监会发布《证券期货规章草案公开征求意见试行规则》，进一步规范证券期货规章废、改、立过程中公开征求意见的程序。
目前这一制度已成为证监会科学决策、民主决策机制的有机组成部分，公开征求意见也成为监管工作的重要内容。
2009年证监会发布的7部规章、规章修正案全部公开征求了意见，占比高达100%。公开征求意见的对象，既涵盖了上市公司、证券公司、基金管理公司、证券服务机构等不同市场地位、不同利益方向的监管对象，也覆盖了包括投资者在内的社会公众。同时，公开征求意见文本要求明确，公开征求意见的程序规范，时间较长，同时特别注重反馈意见的整理、吸收，强化征求意见的效果，并强化公开征求意见的结果反馈。
复议诉讼增强监管公信力
“科学完善的制度体系是我会依法规范开展复议应诉工作的基石，为其发挥监督规范行政行为和推进依法行政的功能作用提供了保障。”负责人说。
近年来，适应证券期货监管工作特点的一整套制度规范不断建立健全，在此基础上证监会还在复议诉讼体制机制方面创新不断，建立了共同应诉制度、行政复议委员会制度、重大案件报告制度、公职律师制度等新制度新举措。
为保证复议监督独立性、权威性和专业性，证监会设立行政复议委员会，制定了相应工作规则，提高依法复议能力。另外，证监会还较早建立了公职律师制度，目前全系统获得公职律师资格的监管干部有503人。公职律师代表单位参与出庭应诉成为证监会行政应诉工作一大特色，也受到了相关法院的高度肯定。
统计显示，6年来，证监会共办理行政复议案件150余件，其中作出撤销、变更决定的22件，变更比为14.67%。2004年以来，已结案的涉及证监会的行政诉讼及国务院裁决案件均获得人民法院和国务院的支持，至今无一例败诉或被裁决撤销。
“行政复议、行政诉讼的制度价值在于监督保障行政执法活动。对发现的违法或者明显不当的行政行为，坚决予以撤销或变更，确保监管执法行为合法适当，增强其公信力。”前述负责人说，行政复议、行政诉讼作为监管执法工作的一面镜子、一把尺子，在化解行政纠纷、反映执法工作问题、衡量执法工作水平、促进执法工作改善方面发挥不可替代的功能。
建立诚信档案约束惩戒失信行为
“我国资本市场是在社会经济体制转轨过程中建立发展起来的，当前仍处在新兴加转轨的发展阶段，因此还必须特别重视加强诚信建设。”前述负责人表示，我国资本市场建立以来，特别是《国九条》明确提出要“加强诚信建设”以来，证监会一直把加强诚信建设作为资本市场改革发展的基础性工作来抓。
证监会2008年建成并投入使用了全国统一的资本市场诚信档案。作为我国资本市场建立以来第一个统一的“黑名单”，截至今年9月底，已记录了执法信息约8500条，涵盖涉及行政处罚、市场禁入、监管措施、纪律处分、立案调查、刑事侦查、证券民事诉讼等7大类别的违法违规和重大失信行为信息。围绕诚信档案的使用，证监会在实践中初步探索出了诚信状况与行政许可和市场准入挂钩、诚信状况与日常监管执法相结合等一套失信惩戒与约束机制。
负责人称，下一步监管部门还将进一步丰富失信惩戒与约束的内容，并逐步在市场准入、并购重组、业务创新等领域，落实诚信约束的相关措施，正面引导市场主体遵规守法、诚实守信，不断提高资本市场的诚信水平，真正实现“违法失信者受损，诚实守信者得益”。
完善机制细化流程
为依法行政提供坚实制度保障
“资本市场信息透明度高、公众参与度高、政策敏感度高、社会关注度高，维护资本市场信息公开透明，保护广大投资者合法权益，保障市场主体公平运用资本市场，既是依法行政、阳光行政的内在要求，也是维护市场‘三公’原则的本质基础。”
证监会办公厅有关负责人表示，证监会6年来不断完善依法行政的相关制度，已初步建立了一整套制度规则，规范细化了工作流程，使有法可依有了坚实的制度保障。
建章立制规范流程
“近年来我会不断完善依法行政的相关制度，已初步建立了一整套制度规则。”负责人表示，在行政许可受理方面，先后制定了《行政许可实施程序规定(试行)》、《行政许可实施程序指引》等相关规定，去年来对《行政许可实施程序规定》进行了针对性修订。
监管信息公开方面，制定了适应市场特征的《中国证监会证券期货监督管理信息公开办法》，明确了监管信息公开的主管部门、公开的范围、保密审查机制、监督考核机制及相关工作机制，促进了我会信息公开工作的全面规范。
信访工作方面，制定了《中国证券监督管理委员会信访工作规则(试行)》、《关于进一步加强和完善证监会机关信访工作的意见》和《关于进一步加强证券期货监管系统信访工作的意见》，有力保障了投资者合法权益，规范和提升了信访工作水平。
同时，证监会不断创新探索工作方法，细化工作流程，进一步规范工作人员行为，促进行政许可受理、监管信息公开和信访工作更加公开、透明，更好地为投资者提供全方位服务。
在行政许可受理方面，加强了受理人员工作制度建设；建立了受理处月报、季报、年报制度以及受理人员例会制度；建立了部门协作制度。在监管信息公开方面，制定规范性文件明确各部门的责任、义务，编制了信息公开目录，并在证监会外网公开了监管信息相关工作流程，近年来还大胆推行行政审批事项工作进度流程全公开，自觉接受舆论和社会监督。在信访工作方面，确保信访事项桩桩有人管、件件有着落、事事有回音，建立了信访事项受理制度，规范信访事项办理程序，建立重大信访事项报告、通报制度和信访事项催办督办制度。
坚持依法治市强化责任落实
“六年来，我会始终把坚持依法行政作为市场基础性工作，坚持依法治市，强化组织领导，强化责任落实，强化制度保障，做了大量工作。”负责人表示。
从2004年7月至2010年9月，证监会共接收各类行政许可申请11943件，受理10861件；共发出补正通知2527件，一次反馈通知3559件，二次反馈通知307件；送达行政许可批复9601件。
从2008年5月1日至2010年9月，共主动公开监管信息29215条，受理监管信息公开申请32件。同时，证监会机关信访办平均每年接听电话20000余个、接办来信4000余件、接待来访1000余人次、处置集体访数百人次，信访事项按期限回复率达到了98%以上。
负责人称，证监会依法行政工作近年来有了较好发展，总结其主要经验有以下三个方面：
第一，领导重视是强化依法行政工作的前提保障。证监会领导对依法行政工作高度重视，会党委多次召开会议研究部署依法行政工作，会党委成员经常就信访问题进行批示，关注信访事项办理情况。证监会还专门成立了信息公开工作领导小组，有力推动信访、信息公开及受理工作依法行政的发展。
第二，坚持依法合规是实现依法行政的重要基础。制度完善和流程细化使得证监会各项工作层层有依据，层层有责任，每一步工作都合法合规、有序开展。信访工作中针对我国中小投资者风险意识淡薄、法律知识不足的情况，遇及涉法涉诉事项，坚持依法信访、慎重把握的原则，引导信访人通过法律途径解决问题，引导投资者提高依法维权意识。
第三，强化责任意识和服务意识是实现依法行政的重点和依据。在行政许可受理和信息公开工作中，制作了申请人须知，定期进行问卷调查，及时了解申请人需求和意见建议。各级信访工作人员牢固树立责任和法规意识，切实做到了事事有依据、人人有责任；职能部门也能够认真调查处理每一件信访事项，除重大、复杂问题外，都能在规定期限内作出答复。
发挥专家决策功能
实现发行审核规范民主透明
证监会发行部有关负责人日前就依法行政有关问题接受媒体采访时表示，发审委制度是我国股票发行制度的重要组成部分，该制度保障了专家实质性决策功能的发挥，促进了科学决策过程的实现，而发行部通过多年实践总结出的分工制约、信息公开等制度和做法也保障了发行审核过程的民主和透明。
专家决策制度促进科学决策
“对一项证券发行申请是否符合发行条件进行审核，需要具备法律、会计、金融等多方面的知识，需要综合各方面的情况进行裁量和判断。为了做到科学决策，发行审核中引入了一项重要的制度，即发行审核委员会专家决策的制度。”负责人表示，发审委制度是我国股票发行审核制度的重要组成部分，最鲜明地体现了专家决策机制。
首先，专业的人员结构为发审委专家决策机制奠定了组织基础，目前正在履职的第十二届发审委员共25人，其中的17名专职委员中有5名律师，9名会计师，1名资产评估师，2名交易所监管人员；还有8名兼职委员来自基金公司、国家部委、高校和监管机构。
其次，缜密的程序设计为发审委专家决策机制提供了制度支持，发审委会议要求委员制作工作底稿，实行独立审核，发审会前委员不对企业情况进行沟通，避免影响；在发审委会议上充分讨论，并进行投票表决。
再者，廉洁从政的系列要求为发审委专家决策机制提供了纪律保障，《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》，《关于印发〈关于加强发审委委员监督工作的若干意见(试行)〉的通知》等对发审委员的勤政廉政工作提出了明确要求，明确了会内监督制度。
“从改革后六年多的实践来看，发审委在贯彻‘三公’原则、专业把关、提高上市公司质量、提高整个发行审核的公信力等方面，确实发挥了应有的作用。”负责人说。
分工制约做到民主决策
据介绍，为加强内部控制，发行部建立了严格的内部分工和制约机制，以及集体决策的工作制度，通过审核人员之间、处室之间、发行部与发审委员之间的分工配合，通过反馈会、初审会等会议制度，达到控制审核风险、确保发行核准工作严格依法合规进行的目标。
具体而言，审核人员之间的分工配合形成了“双审制”的制度安排，每家企业的审核工作由两名审核人员负责；发行审核工作由发行部下设七个处室分工负责，个别处室不能独自行使核准权力，体现了分工和制衡的原则；在发行部与发审委的协作上，虽然《证券法》仅规定发审委要提出审核意见，最终核准权在证监会，但在实际核准工作中，只有发审委审核通过的，证监会方予以核准。
另外，为避免个人滥用核准权力，还建立了集体决策机制，审核中涉及的法律、财务、信息披露等事项，均需由会议决定；在发行审核中，发行监管部不仅强调内部处室之间相互制约，也积极主动地加强与会内有关部门和会外有关单位的沟通协调，形成了强有力的外部约束。
公开信息实现透明决策
负责人表示，在促进行政许可工作公开透明方面，证监会发行部在股票发行实施核准制的情况下，公开了证券发行条件和程序，公开了行政许可有关信息，尽量做到程序透明。
根据核准制的要求，发行部明确了证券发行的条件和核准程序，2006年两法修订后，对以往发行条件和核准程序进行归纳整理，制定了一系列部门规章，对股票和公司债券的发行条件和核准程序进一步予以完善。目前，发行条件和核准程序已经全部向社会公开，发行部没有内部掌握的标准和条件。
与此同时，发行部还逐步行政许可有关信息，做到程序透明，包括提前在证监会外网公开发审会有关信息，并在发审会后当日公布审核结果；实施招股说明书(申报稿)预先披露制度，使投资者更早了解公司情况，有效发挥社会监督作用；实施保荐代表人注册公示制度，在受理保荐代表人注册申请后，即将有关注册申请在网站公示，接受监督等。
据统计，自2009年6月推出新股发行体制改革恢复新股发行至今年8月底，共有232家企业在主板和中小企业板安排发行，共筹集资金4757亿元；221家上市公司进行再融资，筹集资金4561亿元。2010年新注册保荐机构1家，保荐代表人217人，截至目前，注册的保荐机构71家，保荐代表人1509人。
健全审核机制
实现权力有效制衡
“证监会创业板发行监管部(下称创业板部)自2009年6月11日筹建以来，一直致力于严格工作规程，构建内部、外部相结合的权力有效制约体系，对于以‘披露为本’的创业板市场，阳光是最好的消毒剂。”证监会创业板部有关负责人表示。
负责人表示，截至2010年9月21日，创业板部共受理创业板首发申报企业360家。其中，提请发审会审核180家，通过145家，通过率80.56%，未通过35家；过会待发行15家，已发行130家，已上市120家，共筹资854亿元；尚未提请发审委审核的180家企业中，已开初审会10家，已开反馈会133家，待开反馈会3家，终止审查34家。
严格工作规程实现内外结合权力制约
负责人介绍，创业板部证券法有关规定，制定了发行审核规程，将发行审核工作分为初审、反馈会、见面沟通会、落实反馈意见、预披露、初审会、发审会、落实发审委审核意见、会后事项、行政许可批复(决定)等十个环节。各环节相互衔接、相互制衡。
“创业板市场体现了‘披露为本’，阳光是最好的消毒剂。”负责人称，针对创业板上市企业的特点，创业板部的审核工作尤其注重公开透明和执法公平。以信息披露为核心，依法进行合规性审核；建立健全了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；依法向社会公开包括发行条件和发行程序在内的创业板发行监管规则体系，杜绝暗箱操作和监管套利；同时畅通专业沟通渠道，审核静默期后，除见面沟通会外，保荐机构、发行人还可与审核员、审核处负责人或部门领导预约，在工作时间至办公场所进行面对面沟通。
同时，为发挥公众监督作用，加强权力的外部制约，还强化了预披露制度，目前已累计完成180家公司的预披露工作；依法及时处置重大事件，同时重视信访(含媒体质疑等)核查，做到了有举报(质疑)必有反应。
“截至目前，我部共收到203封举报信(涉及115家企业)，其中已办结188件(办结率92.61%)，其余15封举报信正在处理中。”负责人说。
作为政务公开不可或缺的组成部分，创业板部还特别注重媒体沟通工作，2009年7月26日创业板首日受理、9月17日第1次创业板发审委工作会议等重大事件均对媒体开放，针对创业板市场的新情况、新问题也及时向媒体和业界公开，维护了证券市场的公信力。
将成立专家咨询委员会
作为创业板发行审核工作的特色之一，科学、透明、规范的专家决策机制保证了该部门依法行政工作的有效开展。
创业板同主板一样建立了发审委制度，严格创业板发审委员遴选机制，创业板发审委与发行审核部门是一个有机整体，在审核工作上互为补充，其工作机制保持与主板发审委做法一致，主要体现出公开透明、程序公平民主、权责明晰、严格执行承诺和回避制度，进一步强化了委员的问责和监督机制。
另外，作为另一大“创业板特色”，创业板部还将建立专家咨询委员会制度。
“经国务院同意，我会拟聘请战略性新兴产业等领域的行业专家组成创业板专家咨询委员会，对发行审核职能部门和创业板发行审核委员会在审核工作中遇到的难以判断的专业问题，将向咨询委委员或其推荐的行业专家进行咨询，协助了解申请企业及其所处行业的真实状况。”负责人表示，该专家咨询委员会即将于近期成立。
据悉，创业板咨询委将持续跟踪国家战略性新兴产业总体发展状况并提供有关报告，证监会还将邀请咨询委委员和其他专家举办讲座、专业培训、研讨等，加强证监会与国务院其他相关部委、战略性新兴产业相关专家及市场人士的沟通交流，形成全社会共同关心、支持创业板市场建设的良好氛围，促进创业板市场的长期健康稳定发展。
审核过程“阳光化”
积极接受社会监督
证监会机构部有关负责人就贯彻落实依法行政有关工作接受媒体采访时表示，随着资本市场不断改革发展，近年来机构部行政许可审核工作发生了较大变化，历史上曾阶段性存在的问题得到彻底解决，到9月末所有行政许可事项全部按期完成，审核工作体现出了标准统一、规范公正、相互制衡、简化便民、公开透明等特点。
解决历史问题形成六项基本理念
负责人介绍，证监会机构部严格执行《行政许可法》和证监会行政许可审核规定和要求，不断完善审核工作，经过近6年努力已彻底解决了历史上曾经阶段性存在的审核过程不够透明、审核标准不完全统一、审核周期长、审核案件积压等问题，逐步探索形成了行政许可审核6项基本理念和工作要求。
即标准、条件和程序明确、清晰，可衡量且全部公开；从受理到最终结果，全过程责任明确、流程明确、纪律明确，要求与过程最大程度公开；新情况、新问题，通过首例、个案论证分析，提出处理办法，按程序确定，之后一体遵循；具备条件的及时下放审核权，各证监局应当建立并有效实施统一标准、流程和公开措施；监管档案、日常监管结果为审核工作基础，应与之密切结合，有机互动；行政审核不是唯一工具，注重其他措施、机制的建设和运用，探索替代工具，在符合监管目标前提下适时适当并持续的减少审核事项。
标准统一公正审核公开透明接受监督
证监会机构部目前主要负责证券公司、证券投资咨询机构、证券资信评级机构12项法定行政许可审核事项。负责人表示，该部门审核工作的具体做法和特点表现为下述7个方面。
一是标准统一，不搞个案。坚持按法定标准审核，2004年以来参与制定的1个行政法规、5个部门规章，出台的16个规范性文件和15个审核工作指引全部对外公开；审核实践中，对同类问题同样处理，公平对待申请人，不搞歧视和差别待遇，同时不断调整审核标准和政策与市场变化相适应。
二是流程管理，公正审核。针对行政许可审核工作建章立制，共制订1个审核工作流程，15项审核工作制度，16件审核工作底稿，使审核工作实现了标准化、程序化、表格化。同时实施静默、回避、集体会商等制度，加强流程控制，保证所有审核在法定期限内审结。截至2010年9月28日，265件行政许可事项全部按期完成。
三是公开透明，接受监督。机构部全部15项行政许可的审核依据、条件、程序、期限和申请材料目录、示范文本等，及全部行政许可审核决定均在证监会外网公开，方便申请人和社会公众查询。今年1月5日，全部证券机构类行政许可的申请审核情况也开始在证监会网站披露并每周更新，实现了行政许可审核进程的公开。
四是程序简化，便民审核。为提高效率，简化了申请材料、工作环节、审核程序，同时加强沟通交流，公开行政许可审核进程，大大减少了申请人的来访数量。对于申请人必须来访的事项，也建立了来访登记制度，并明确接待要求。
五是减少项目，权力下放。对审核要点明确、疑难问题较少、与一线监管紧密结合的常规审核事项，逐步授权派出机构审核，6年来共有6项行政许可授权派出机构；同时适时、适当并持续减少行政许可审核事项，近6年共减少5项行政许可。今年，机构部仍在研究进一步减少行政许可审核事项和下放审核权限事宜。
六是分工协作，相互制衡。规定部门内所有行政许可事项均实行复核制，所有行政许可事项都要查询监管档案和诚信记录，征询证监局意见，会商部内相关处室，集体决策；对于新业务和部分新产品，则明确证监会、自律组织、证监局审核论证相关职责，分工协作。
