作为政府重要的市场主体准入和行政执法部门，如何在维持社会经济秩序和保护企业生产发展之间找到平衡点？如何通过转变行政方式从而在执法中做到以人为本，实现监管和服务的统一？这就是浙江工商部门一直以来探索和思考的问题。

　　“近年来，我们逐渐清晰地认识到，处罚只是监管手段而不是目的，不能为了监管而监管，监管必须以人为本，以企业为基，必须服务、服从于发展。”浙江省工商局长郑宇民表示，“我们总是要求企业转型，其实比企业转型更急迫的是政府转型，行政指导是我们监管方式很重要的转型方向。”

　　行政指导，是浙江工商部门在法律范围内的一种监管手段，也是政府职能做出的教育、规范、指导、疏导性的行政行为。其试行两年来，已经取得了一定成效，目前已正式纳入浙江工商系统干部绩效考核范围。

　　从“重拳出击”到“行政指导”

　　“重拳出击”、“加大力度”曾经是一线执法人员的“口头禅”，罚没款的多少是衡量执法办案能力的标准，而现在，角色正在转变。

　　宁海工商局法制科科长孙佳恩，一段时间的身份是东方日升新能源股份有限公司的“总经理助理”。作为工商局派驻企业的“指导员”，他每天按时到企业上下班，指导企业如何培育商标品牌，如何防范商业秘密被窃取，把工商的政策资源统统“打包”给企业。尽管一年来不领企业一分钱工资，但他的成就感是相当强的。“企业由2000万元的年利润猛增到7000万元，最近又成功在创业板上市，我的辛苦是值得的”。孙佳恩告诉记者，他已经被上级部门评选为全省优秀行政指导员。

　　从最初“打投办”的“恶人”到市场经济发展后帮助农民走市场的“媒人”，再从侵权泛滥时期的打假“猎人”到市场经济制度基本框架确立后的“守夜人”，浙江工商在不同的经济发展阶段扮演了不同的角色。

　　然而，2008年下半年开始的一场金融危机，再次重新演绎了工商的角色。

　　金融危机爆发后的一年多时间里，浙江有2万多家企业倒下，因逃逸失踪及非正常死亡的有304家。

　　经历了这场倒春寒，浙江经济到了一个非常关键的时期，政府和企业的关系一下被推到公共关系的最前沿。

　　政府和企业，到底是怎样一种关系？

　　“政府和企业是纳税人和食税者的关系；是前线和后方的关系；是民望民生和民力的关系。所以我们要像医生对待病人一样对待企业，要像农民保护耕牛越冬一样的保护生产力。”郑宇民表示。

　　行政指导 覆盖各个职能环节

　　工商部门该如何帮助企业转型？又如何充当好“指导员”这个新角色？来看下面的实例。

　　浙江省余姚市低塘镇黄山砖瓦厂已停产多时。其法定代表人又忙着经营另外一家公司，就把企业年检的事儿丢一边了。按规定，对不参加年检又不注销登记的企业，工商机关依法可作出吊销执照的处罚，而吊销执照后随之产生的后果是该企业的法定代表人三年内不得作其他企业的法定代表人。

　　但这次该公司不仅没受到处罚，还尝到了工商“行政指导”的甜头。

　　当地工商机关掌握情况后，并未“铁面无私”进行严处，而是上门告知并进行指导。最后，该企业主也在工商的指导下办理了企业注销备案登记。

　　“行政处罚是行政管理的一种手段而不是目的，我国行政处罚法规定，违法行为轻微并及时纠正，未造成危害后果的不予行政处罚。”余姚工商局相关负责人表示。

　　而浙江省工商系统所施行的行政指导，并不仅此一项。

　　针对网购纠纷耗时耗力难调解的现状，2010年3月8日，浙江工商又与浙江淘宝网络有限公司联合启动全国首个网络3.15消费维权平台。该平台启动后，网购买家可随时发起投诉，卖家必须在48小时内与买家取得联系积极解决，逾期不响应网站维权人员会跟进处理。

　　此项举措推出一个月后，就有46335位买家成功维权，挽回经济损失接近1千万元。工商部门报告显示，一季度“12315”举报申诉热线受理涉及网络消费的申诉量为136件，与去年同期相比，减少了56件，减幅为29.17%。

　　此举不但促进了网购消费者的信心，也促进了电子商务的健康发展。

　　“慎独慎处、能文能武、善战善和、有情有义、恪勤恪廉。”这是浙江省工商局局长郑宇民对全省工商执法人员提出的要求，也是工商系统行政执法的“航标”。

　　罚前约谈、市场准入、品牌培育、消费警示、防范商业泄密、信用监管……在浙江全省工商系统的努力下，目前，行政指导已覆盖到工商行政管理各项职能、各个环节。可以说，行政指导已经带动了整个执法体制、机制的转型，推动了执法理念的深刻转变。

　　行政处罚、行政许可、行政指导并举

　　尽管实施了行政指导，“但对于一些假冒伪劣产品，尤其是涉及食品药品安全的问题，我们绝不手软。”浙江省工商局副局长马柏伟表示，行政处罚、行政许可，依然是作为不可替代的行政管理手段与行政指导并重。

　　说起台州临海查办某知名乳饮料企业虚标生产日期一案，至今让当地市民记忆犹新。

　　当时，一位消费者向临海市工商局投诉：4月2日，他在临海当地买到了4月1日生产的某北方品牌的牛奶，日期明显不符。工商部门执法人员在调查中，这家企业“店大欺客”不予配合。历经2个月的内外调查，工商执法人员终于掌握了处罚证据，发出了5000多字工商行政处罚文书。当事人看到这份处罚文书后，在无懈可击的法律定性面前表示接受处罚。这也是临海工商部门在省内首创的“说理性行政处罚”模式。

　　实践表明，接到说理性处罚决定文书的当事人，二次违法率不到0.5%，听证、复议和诉讼案件总数较去年同期降低了80%。

　　对此，北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安赞许有加。他表示，临海工商行政处罚增强了说理性，符合以人为本的执法理念，符合法治的核心价值，也符合建设和谐社会的要求，值得推广。

　　郑宇民表示，行政指导更多的是体现行政机关的服务意识，但这种服务不是漫无边际的，而是基于行政机关的自身职能的。“今后，作为浙江工商来说，行政处罚、行政许可、行政指导将是并驾齐驱。”

　　行政指导已正式纳入干部绩效考核范围

　　“指导一次三冬暖，处罚一回六月寒”。这个某县政府给当地工商机关的评语让人感动，它也给了工商行政指导最中肯和人性化的评价。

　　为此，浙江省工商局局长郑宇民表示：“行政指导的有效开展，使工商部门在监管与服务过程中找到了一个契合点和落脚点，真正意义上促进了监管和服务的统一。”他认为，以指导面目出现的监管是最高境界的监管，是科学发展观指导下的一个重要实践。“我们的目的是通过行政指导，带动执法理念的转变，使我们整个工商执法来一次重要的转型。”

　　记者了解到，浙江省工商系统自推行行政指导以来，转变了监管模式，改进了工作作风，促进了经济发展。同时，行政争议也相应减少，表现在行政复议和行政诉讼案件呈逐年下降。2007年，浙江工商全系统行政复议和诉讼分别是163件和177件，2008年上述两项数据下降到87件和157件，2009年下降到57件和122件。

　　浙江省工商局副局长冯水华在接受采访时表示，虽然目前行政指导已经取得了一定的成效，但工商系统内也还存在认识不深刻、步调不一致、指导不规范等问题。今后，将在认真总结近几年来行政指导的理性思考与实践作为的基础上，把握好监管与发展、执法与服务、强制与指导、攻大与戒小、规范与处罚、疏导与处罚等关系。

　　据冯水华介绍，浙江省工商局已从2009年起就开始试行行政指导纳入干部绩效考核。2010年，行政指导已正式被纳入干部绩效考核范围。