海南省海南中级人民法院

行政判决书

（2007）海南行终字第64号

　　上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县交通局交通管理总站。

　　法定代表人莫华忠，该站站长。

　　被上诉人（原审原告）李华富，1979　年7　月20　日出生，汉族，住×××。

　　上诉人保亭县交通管理总站不服海南省保亭黎族苗族自治县人民法院对被上诉人李华富诉其行政管理一案作出的（2007）保行初（重）字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院于2007年8月7日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经海南省高级人民法院批准，本案延长审限至2007年12月7日止。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：2006　年6　月15日，被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站收到保亭黎族苗族自治县二运公司举报信后，于2006　年7　月15日上午9　时许在保陵公路6　公里处（保亭黎族苗族自治县至南茂路口）拦截二辆小面包车，其中一辆为原告李华富的琼Ｄ2Ｏ880牌号小面包车，当时原告的车上坐有金江农场中心学校7　名女教师。经被告当场检查原告所驾驶的琼Ｄ20880　号小面包车没有＂道路运输许可证＂，据此，被告向原告出具＂道路运输车辆暂扣凭证＂，将原告的琼Ｄ20880　号小面包车实行扣押，同时向原告作了询问笔录（原告当场拒绝签收暂扣凭证及在询问笔录上注明＂以上笔录不对＂字样）。事后被告找了举报单位保亭黎族苗族自治县二运公司司机赖义和、李海明及有关人员做了调查笔录。2006　年7　月17　日被告作出保交字第16　号《交通违法行为通知书》和琼交运政罚字（2006）保交16　号《交通行政处罚决定书》均认定：原告未经许可擅自从事运输经营，违反交通管理秩序，并依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定，给予原告以人民币30000　元的处罚。原告对此提出申辩。2006　年8　月17日由被告的行政主管部门保亭黎族苗族自治县交通局主持了听证会。2006　年8　月25　日保亭黎族苗族自治县交通局认为：被告2006　年7　月17日作出的＂琼交运政罚字（2006）保交16号交通行政处罚决定＂违反法定程序，应予撤销，重新作出行政处罚决定。2006　年8　月29　日被告以＂保交管字（2006）02　号保亭黎族苗族自治县交通局交通管理总站文件＂，撤销了琼交运政罚字（2006）保交16　号处罚决定，并送达给了原告。2006　年9　月4　日被告又重新作出保交运政罚字（2006）保交21　号《交通行政处罚决定》，该处罚决定与被撤销的（2006）保交16号处罚决定所认定的事实和处罚金额完全相同。该处罚决定于2006　年9月5　日送达给原告。

　　原审法院审理认为，被告提供的第一份证据，即保亭黎族苗族自治县运输公司举报信，该证据来源是客观、合法的。被告收到举报信后，没有做详细调查取证，也没有告知原告办理运输许可证的前提下，于2006　年7　月15日截住原告小面包车，并给原告出具＂道路运输车辆暂扣凭证＂扣押车辆的行为，既没有告知行政行为的主体，也没有告知申请复议的行政机关。从原审和重审的庭审活动中原告始终陈述是为学校提供服务，被告在庭审中也承认金江中心学校至今未付原告油料费，被告没有证据证明原告收取金江中心学校的营运额，金江中心学校余海生校长也否定学校租原告车辆。2006　年9　月4　日被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站作出琼交运政罚字［2006］保交21　号交通行政处罚决定，认定原告＂李华富于2006　年7　月15　日未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营，其行为违反交通行政管理秩序，依据《　道路运输条例》第六十四条规定，给予当事人李华富以人民币30000　元的处罚＂。该处罚决定书的内容与被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站2006　年7　月17　日作出的琼交运政罚字［2006］保交16　号交通行政处罚决定书完全相同。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定＂公民、法人或其它组织直接向法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告＂和＂两个行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告＂。《　中华人民共和国道路运输条例》第七条第二、三款规定＂县级以上地方人民政府交通管理部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作＂。＂县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作＂。本案中保亭黎族苗族自治县交通局应是县级人民政府交通主管部门，而保亭黎族苗族自治县交通管理总站是县级道路运输管理机构，单独作出具体行政行为应是本案的适格被告，保亭黎族苗族自治县交通局在本案中不具备被告主体资格。被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站，未对原告违法事实调查取证，在证据未确凿的前提下向原告同时作出交通行政行为违法通知书和交通行政处罚决定书，违反《　中华人民共和国道路运输条例》　第五十九条规定，行政机关先调查取证，告知违法事实及处理理由依据，后作出处罚决定的法定程序。同时被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站的处罚决定书认定事实不清、证据不确凿，应予以撤销。综上，依照《　中华人民共和国行政诉讼法》　第五十四条第一款第（二）项第1　目和第3　目之规定，该院判决：一、撤销被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站2006　年9　月4　日作出的琼交运政罚字［2006］保交21　号交通行政处罚决定；二、被告保亭黎族苗族自治县交通管理总站应在本判决书生效之日起五日内解除扣押，退还已扣押原告李华富的琼Ｄ2088Ｏ　牌号小面包车。

　　保亭黎族苗族自治县交通管理总站不服保亭黎族苗族自治县人民法院的上述行政判决，向本院提起上诉称：1、本案中，上诉人作出的琼交运政罚字（2006）保交字第16　号处罚决定书已被撤销，已失去了行政强制力，对被上诉人的权利义务产生实质性影响的是21　号处罚决定。一审判决认定，上诉人＂对被上诉人同时作出交通行政行为违法通知书和交通行政处罚决定书＂不符合客观事实。2　、保亭黎族苗族自治县汽车运输公司在2006　年6　月10　日向上诉人举报包括原告的琼Ｄ20880　小面包车在内的10　多部小面包车非法运营事实。经省联检队同意，上诉人于2006年7　月15　日在保亭黎族苗族自治县进行联合执法，上诉人与省联检队截停了琼Ｄ20880小面包车，并制作现场笔录等材料，同时向证人赖义和、李海明等调查取证。上诉人在2006年7　月17　日作出16　号违法通知书，但被上诉人当时拒绝签收。鉴于被上诉人未在法定期限内要求组织听证，上诉人在7　月21　日作出16　号处罚决定，并将16　号违法通知和16　号处罚决定送达给了被上诉人。同年7　月22　日被上诉人要求组织听证，上诉人在8　月17　日举行听证。保亭黎族苗族自治县交通局以上诉人作出16　号处罚决定书违反程序为由，作出撤销16　号处罚决定书的决定，要求上诉人重新作出具体的行政行为。上诉人依法撤销了16　号处罚决定书，并送达了被上诉人。随后上诉人继续补充侦查，在查清被上诉人非法营运事实的基础上于2006　年9　月4　日作出21　号处罚决定。据此，上诉人在作出21　号处罚决定之前，上诉人已经依法调查取证，并查清被上诉人非法营运的事实。上诉人也已经履行告知义务，赋予了被上诉人陈述和申辩的权利，被上诉人已经通过听证行使了陈述和申辩的权利，上诉人撤销了16　号处罚决定后才作出21　号处罚决定的，故根本不存在上诉人作出21　号处罚决定时＂未对原告违法事实调查取证的情形＂。3、上诉人认定被上诉人与金江学校之间有支付加油钱的车费结算约定事实清楚，证据确凿。上诉人制作的保亭黎族苗族自治县金江农场中心学校校长余海生询问笔录，证实了学校需向被上诉人支付加油费的事实。保亭黎族苗族自治县金江农场中心学校副校长陈海标的询问笔录（2006　年8　月22　日）证实了陈海标通过别人与李华富联系用车事宜。听证会笔录、听证会现场ＤＶＤ　光盘证实了陈海标＂那天托黄向前同志帮找部车送老师学生集会，适当补油钱＂的事实。被上诉人的询问笔录和现场笔录，也证实被上诉人帮金江农场中心学校送老师的事实。文照丰、李海明、赖义和的询问笔录均证实被上诉人自2005　年起经常驾驶琼Ｄ20628　在原县城车站、新政镇市场的停车场与保亭黎族苗族自治县运输公司抢客。在2006年5　月改为驾驶琼Ｄ2Ｏ880　在新政镇等地拉客从事非法运营的事实。相片可以证实琼Ｄ20880　改装增设了一排座位，便于客运的事实。4、一审法院在没有具备上诉人、被上诉人申请的前提条件下，自行向证人陈海标进行调查取证，违反了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条之规定，故该证据来源不合法，不应被采信。陈海标在是否存在支付加油钱的关键事实上分别作出相互矛盾的证词，但不出庭接受上诉人的质询，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（八）项规定，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言，故陈海标作为被上诉人的证人出席参加上诉人在8　月17　日举行的听证会上＂那天托黄向前同志帮找部车送老师学生集会，适当补油钱＂的陈述是比较客观、真实的，听证会议记录证据证明力优于一审法院依职权调查取证得来的陈海标询问笔录。再次，金江学校不是国家机关，其作出的情况说明不是其依职权制作的公文，所以金江学校的情况说明所述事实不真实，不具有证明力，不应予以采信。5、根据《　海南省道路运输管理暂行规定》的第五条规定，被上诉人在2006　年7　月15日从事收取学校＂适当的加油钱＂费用结算方式的客运行为属于营业性运输，应当办理营运手续。6、被上诉人在没有道路运输经营许可资格的情况下，擅自向学校提供包车运输服务，以收取加油钱方式结算费用，其营业性运输行为违反了《　中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定，属于非法运营。鉴于金江学校尚未支付被上诉人加油钱，所以上诉人认定被上诉人属于上述条例规定的＂没有违法所得＂的情形，遂对其作出　3　万元处罚决定，符合法律法规的规定。综上，一审判决错误，依法应撤销一审判决，维持上诉人作出的琼交运政罚字（2000　）保交21　号交通行政处罚决定。

　　被上诉人李华富答辩称：1、原审判决事实清楚，法律适用正确，上诉人的上诉理由不成立。上诉人在没有充分证据证明被上诉人违反法律规定非法载客的情况下，就主观臆断被上诉人在非法营运，并将被上诉人的车扣押，这是错误的。2、上诉人在行使其职权时存在违法行为，上诉人在没有告知被上诉人有陈述和听证的权利的情况下就在同一天作出违法行为通知书和行政处罚决定书，剥夺了被上诉人应有的权利。虽然上诉人撤销了原来的16　号《　处罚决定书》，但在没有重新通知被上诉人对其所认定的被上诉人存在非法营运事实的情况下，作出一个内容完全与原16号《　处罚决定书》一样的21　号《　处罚决定书》　，这是错误的。　3、上诉人认定的事实错误。事实上被上诉人不存在非法营运的事实。在整个过程中，被上诉人没有拿过学校的一分钱，不存在营运的行为。至于学校提出给被上诉人加油，那是学校方面不想让被上诉人受到损失而单方面提出的一个说法，实际上被上诉人也没有收取加油费的事实。综上，一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

　　一审期间，当事人向法院提交的主要证据有：一、上诉人提交的证据。1、举报信；2　、现场笔录；3　、李华富、文照丰、赖义和、李海明、陈海标、余海生等人的询问笔录；4　、道路运输车暂扣凭证；5　、交通违法行为通知书；　6　、琼交运政罚字［2006］保交16　号交通行政处罚决定书及交通行政处罚文书送达回证；7　、听证申请书；8　、通知书；9　、听证会记录；10　、保交字［2006］43　号关于撤销《　琼交运政罚字［2006］保交16　号处罚决定书的通知》；11　、琼交运政罚字［2ＯＯ6］　保交21　号处罚决定书；12　、交通行政处罚文书送达回证；13　、关于2006　年7　月15日省联检队在保亭执法情况说明；14　、相片2　张。二、被上诉人提供的证据。1　、道路运输车辆暂扣凭证；2　、琼交运政罚字［2006］保交16　号交通违法行为通知书；3　、琼交运政罚字［2006］保交16　号《　交通行政处罚决定书》；4　、交通局保交字［2006］43　号《　关于撤销琼交运政罚字［2006］保交16　号处罚决定书的通知》；5　、保交管字［2006］02　号《关于撤销琼交运政罚字［2006］保交16　处罚决定书的决定》；6　、琼交运政罚字［2006］保交21　号《　交通行政处罚决定书》；7　、金江农场中心学校＂说明＂；8　、车辆购车发票；9　、原告驾驶证、行车证。上述证据随案卷移送到本院。

　　上述证据已在一审庭审中进行质证，并经一审法院认证予以确认。本院根据以上有效证据所认定的事实与原判决所认定的事实基本一致。

　　本院认为，本案上诉人作出的琼交运政罚字［2006］保交21号《交通行政处罚决定》依据的事实是，被上诉人在未取得道路运营许可的情况下，于2006年7月15日擅自从事道路运输经营，违反了《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定，据此给予被上诉人处于3万元的处罚。但从原审和重审的庭审活动中，双方的诉辩以及金江中心学校余海生等人的证人证言等证据，均不能证明2006　年7　月15日金江中心学校租用了被上诉人的车辆和被上诉人当天从事非法营运的事实，也没有证据证明被上诉人收取了金江中心学校的营运费用。据此，上诉人以保亭黎族苗族自治县运输公司的一封举报信，在未进行充分调查取证的情况下，扣押被上诉人的琼Ｄ2Ｏ880小面包车，并以此认定被上诉人从事非法营运并作出上述处罚决定，属于认定事实不清。且上诉人在第一次对被上诉人作出3万元处罚决定之前未履行告知义务和通知当事人听证，剥夺了当事人申辩的机会。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第四十二条的规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的要求举行听证的权利。上诉人的上级主管部门保亭黎族苗族自治县交通局受理被上诉人不服处罚决定的申诉后，对其举行了听证，并以程序违法撤销了琼交运政罚字（2006）保交16　号《交通行政处罚决定》，责令上诉人重新作出具体行政行为，但上诉人在重新作出［2006］保交21号《交通行政处罚决定》之前，仍未将重新作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及当事人依法享有要求听证的权利告知被上诉人，违反了上述法律规定，属于程序违法，依法应予撤销。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费300元由上诉人保亭黎族苗族自治县交通管理总站负担。

　　本判决为终审判决。

审判长　　　王东史

审判员　　　周文娟

审判员　　　陈琼清

二○○七年十月八日　　　　

书记员　　　陈艳娇