在政府采购招投标中，投标保证金条款是对供应商参与政府采购的一项资格要求，供应商的投标文件如果没有对采购文件中的投标保证金条款进行响应，会导致投标无效。

“投标保证金在政府采购活动中的作用之一，就是以投标人所交纳的货币或投标人商业信誉为担保，确保其在政府采购活动中遵守相应的法律、法规及相关政策。一旦投标人在政府采购过程中违反相关程序及存在不诚信事实，所交纳的投标保证金将不予退还。”内蒙古自治区政府采购中心相关负责人表示，这种对投标保证金的处理方式，实质上是对投标人因其在政府采购活动中违反政府采购程序的一种带有惩罚性的经济制裁。然而，在实际操作过程中，却因为相关程序不顺畅、法规不健全等，很难真正发挥出其应有的效力和约束力。

交纳与返还中的“雷区”

“投标保证金可以采用现金支票、银行汇票、银行保函等形式交纳。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）对投标保证金的交纳形式做出了如是规定。

“投标保证金的交纳对集采机构而言不仅是工作量上的增加，更是潜在风险多发的‘雷区’。”内蒙古自治区政府采购中心相关负责人向记者分析了每种收取方式存在的不同风险：现金是经济交往中常用的交易方式，但是作为投标保证金的递交形式有很多弊端。如对点钞人员及验钞机提出更为严格的要求，谨防假币风险，而且也在很大程度上影响招投标的进展速度等；支票相比于现金现场风险较小，但是返还过程比较繁琐，一旦过期或者是没有能够及时返还，审计风险将大大增加。

“鉴于此，我们中心一般只接受银行电汇、支票倒存和现金入账。”内蒙古自治区政府采购中心该负责人强调道。记者在翻阅内蒙古自治区政府采购中心的几份招标文件中，都看到了这样的表述：保证金须以银行电汇（异地企业）或支票倒存（本地企业）的形式交付、投标人须以银行电汇或现金入账的形式交付，本市供应商可凭投标保证金卡投标，如投标保证金卡不足本次招标要求的金额，需另外补齐。该负责人认为：“采用这些方式也在一定程度上方便了投标人。”

接受记者采访的其他部分采购中心相关人士也表示，对于投标保证金的收取一般多以银行电汇、现金入账等方式收取。然而，在部分地市一级仍然存在以现金为主的现象。“每年，我们都会接受审计厅的审计，从招标程序、中心收支等全方位的审计。”宁夏回族自治区政府采购中心相关人士告诉记者，政府采购中心面临的审计压力也是很大的。因此，要把费用收取和返还方面的风险尽量减到最小。

没收保证金的尴尬

“投标保证金实际上是对投标人违背诚实信用原则的一种惩罚。”某地政府采购中心一位不愿透露姓名的人士表示，能够对投标人的投标行为产生约束作用是投标保证金最基本的功能。弥补招标人的损失、督促招标人尽快定标、从一个侧面反映和考察投标人的实力等也是投标保证金的延伸功能。然而，现实的执行情况却让投标保证金难以被没收。

据该负责人介绍，招标文件中规定不予退还的投标保证金究竟是归采购人、采购代理机构，还是归于国库，在财政部第18号令中并无明确规定。而实践中对这笔款项的归属，集采机构的做法也不尽相同。同时，由于集采机构是非营利事业法人，很多地方的账户在财政主管部门的监督下实行收支两条线，没有开立专用的保证金专户。

“没有财政专户，没收后的投标保证金反倒成为一种负担。”部分采购中心的人士向记者表示，由于没有财政专户，没收后的保证金成为“烫手的山芋”，不知道该放到哪里。而如果尝试取消投标保证金，对投标人又没有了制裁的措施。这种状况让部分地区的政府采购中心陷入两难的境地，同时也导致投标保证金流于形式，很难真正发挥其应有的效力和约束力。

亟待法律突围

内蒙古自治区政府采购中心相关负责人认为，对于投标保证金的管理，应从国家层面实现源头治理与规范。

“目前，投标保证金停留于规章这一法律效力层面上的文件，由于描述得过于模糊，缺乏执行效力，同时也显得投标保证金的法理深度不够厚重，无法可依。”该负责人进一步强调道，国家层面应该从规范采购程序、约束采购行为的角度出发，尽快对投标保证金提交的程序、数额、时限、支付及返还方式、接收人、管理人、相关责任追究等方面进行法律规范，增强投标保证金的法律效力，让招标人和投标人都有法可依，有据可凭，有章可循，使投标保证金的管理走上法制化、规范化的轨道。

此外，业内相关专家也表示，《政府采购法》中并没有关于投标保证金的相关规定，只是在财政部第18号令和国家7部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》中做了简要规定。同时由于目前我国政府采购制度正处于一个建设和完善的阶段，所以关于政府投标保证金的管理问题，要逐步从法律和法规上进行完善和规范，国家层面的法律应该对投标保证金做出相关规定，增强保证金的法律效力。