仲裁的价值和权威取决于仲裁员的素质和独立裁判。对仲裁机构采取行政化的收入与分配模式，也造成管理人员对仲裁员的加强控制，从而根本上丧失仲裁的信用、信誉和权威。如果仲裁机构与法院和行政机关处理纠纷的性质、职能上没有区别，单独设立一个行政性的纠纷解决机制纯属多余，势必导致整体上的资源浪费和政府行政成本过高。
■王红松
今年是改革开放三十年，中共中央十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），勾勒出中国行政改革的蓝图，其核心内容是“深化行政管理体制改革”、“加快政府职能转变”、确立共产党领导下的现代公共政府。“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，构建新型的政府管理体制。这是中国社会三十年改革进程中的一次重大突破，具有政治改革的意义。全党上下应该认真贯彻落实《意见》精神，为“进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题”贡献自己的力量。笔者从行政体制改革角度，分析仲裁收费“收支两条线”管理的成因、危害，提出解决的建议。
一、仲裁收费“收支两条线”问题的由来
仲裁收费“收支两条线”是指将仲裁收费作为政府的行政事业性收费，对其收入与支出由财政部门实行专项管理的方式，收入上交国库或财政专户，支出由财政根据需要审核批准，对收入、支出分别核定。２０世纪９０年代以前，“收支两条线”作为财政资金管理模式已经存在。１９９０年９月，为制止行政部门的“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派），中央发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，提出“收支两条线”概念。１９９６年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确“收支两条线”管理范围是“国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金”。２００１年年底，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》（国办发２００１ ２３号，下称２３号文件），要求“清理整顿现行收费”，将“部分不体现政府行为的行政事业性收费转为经营服务性收费并依法征税”。２００３年５月《财政部国家发展改革委监察部审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综２００３２９号，下称２９号文）规定，将仲裁收费定性为“代行政府职能强制实施具有垄断性质”收费，“收支两条线”范围扩大到“不体现政府行为”的“彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入”。在此期间，“收支两条线”的管理方式，也从“收支挂钩”与“收支脱钩”两种方式并存，到“收支脱钩”一种方式，并逐渐形成“单位开票，银行代收，财政统管”的管理模式。
我国仲裁机构除中国国际经济贸易仲裁委员会（下称贸仲）、中国海事仲裁委员会外，均系依照《中华人民共和国仲裁法》（下称《仲裁法》）重新组建。根据《国务院办公厅关于印发〈重新组建仲裁机构方案〉、〈仲裁委员会登记暂行办法〉、〈仲裁委员会仲裁收费办法〉的通知》（国办发１９９５４４号，下称４４号文件），“仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”。因此，仲裁机构组建时，大多数仲裁机构被定为“全额拨款”或“差额拨款”的事业单位，实行“收支两条线”管理。但在２９号文件颁布前，各地方财政部门对仲裁机构的管理相对宽松，不仅实行“收支挂钩”，“以收定支”，仲裁的收入、 支出由仲裁机构根据财政部门核定的计划执行，而且，２３号文件颁布后，一些经济自立的仲裁机构经过财政部门批准实行了“事业单位企业化管理”，不再执行“收支两条线”制度。２９号文件颁布后，情况发生了变化。一是，２９号文件规定仲裁收费是“代行政府职能强制实施具有垄断性质”，“不得作为经营服务性收费管理”，使仲裁机构失去了转制为“事业单位企业化管理”的机会。二是，仲裁收费“单位开票，银行代收，财政统管”的管理方式，干扰了仲裁业务的正常进行。三是，前贸仲副主任王生长因违反２９号文件规定，给工作人员发放津贴、奖金，以“私分国有资产”获罪，引起国内外仲裁界、法律界对仲裁收费“收支两条线”问题的高度关注，对其质疑、批评从未中断，仲裁机构收费“收支两条线”管理方式与仲裁独立之间的矛盾凸现出来。
２００７年３月，部分政协委员在全国政协会上提交《关于纠正将仲裁收费作为“行政事业性”收费错误》的提案，建议国务院“责令财政部、国家发展改革委、监察部、审计署四部门立即纠正将仲裁收费作为“行政事业性收费”、进行“收支两条线”预算管理的错误，严格执行仲裁法和政府入世承诺，对仲裁收费适用《中介服务收费管理办法》，挽救面临严重威胁的中国仲裁事业”。财政部回函表示：“委员们反映的问题”已经引起财政部及相关部门的“高度重视”，“相当一部分仲裁机构仍作为事业单位管理，不仅影响了仲裁机构独立开展仲裁工作，而且不利于与国际惯例接轨”，并承诺“将积极配合有关部门，在深入调查研究基础上按照国际惯例和我国入世谈判的承诺对现行仲裁机构的设置及财务管理体制等问题进行认真的研究，充分考虑委员们的建议和意见”。由于该问题未予解决，人大代表梁慧星教授在２００８年３月全国人大会议上提交了《关于开展＜仲裁法＞执法检查纠正商事仲裁行政化错误倾向的建议》，再次要求解决仲裁收费“收支两条线”问题，建议“由法律委员会成立有相关部门、仲裁机构、相关商会和仲裁法专家参加的仲裁法执法检查组，对全国仲裁法执行情况进行检查”。全国人大常委会办公厅回函答复：“建议中反映的当前我国商事仲裁中的一些突出问题，我们将在相关工作中认真研究”，“在制定２００９年的监督工作计划时积极考虑您的建议”。至此，仲裁收费“收支两条线”问题已远远超出仲裁机构内部管理范畴，成为一个引起社会关注、涉及仲裁行业兴衰和仲裁体制改革成败的重大而紧迫的问题，解决得越早，损失越小。
二、仲裁收费“收支两条线”问题的危害
解决仲裁收费“收支两条线”问题，首先要对该问题给仲裁事业造成的危害有清醒认识。这些危害主要是：
１．违反了下位法必须服从上位法这项法制统一的宪法原则。按照法制统一原则，下位法不得与上位法相抵触，下位法与上位法抵触，则抵触部分无效。２９号文件属于国务院部门的规范性文件，其法律效力低于仲裁法。仲裁法第十四条规定“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，明确了仲裁及仲裁机构的非行政性。２９号文件却将仲裁定性为“代行政府职能强制实施具有垄断性质”的行政仲裁，不仅将《仲裁法》确立的当事人自愿协商的民商事仲裁与政府直接管理的劳动、人事等行政性仲裁混为一谈，而且，直接与仲裁法规定相抵触。２９号文颁布后，因其违反仲裁法并在实践中造成的恶果而广为诟病。然而，时至今日问题依旧。这反映出政府部门对法律的漠视，以及实际运行中部门文件效力大于法律的尴尬现状，严重损坏了《仲裁法》权威，破坏了法制的统一。
２．违反中国加入世贸组织的承诺，影响我国改革开放形象。我国在２００１年１０月１日的入世谈判中，承诺“仲裁、检验、鉴定、公证等中介服务的收费，将按照国家计委等六部门１９９９年颁布的《中介服务收费管理办法》进行”。按照《中介服务收费管理办法》（下称《办法》）第三条，“中介机构”是“依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。”该条第二款第（一）项“公证性中介机构”将其解释为“提供仲裁、检验、鉴定、认证、公证服务等机构”。这说明，在入世谈判阶段，中方代表充分注意到国内已经存在的民商事仲裁和行政仲裁这两种性质不同的仲裁。联系谈判目的和内容，只要有正常判断力，都不难理解。《仲裁法》实施以来，中国立法机关及国务院有关部门领导在对外宣传中，一直将中国仲裁机构的民间性、独立性，作为中国仲裁制度改革的重要成果。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）也将仲裁列入“商务服务业”范畴。２９号文件将仲裁定性为“代行政府职能强制实施具有垄断性质”的仲裁，进行“收支两条线”管理，暴露出政府部门各行其是，政令不通之弊端，造成中国政府不守承诺的印象，损害了中国政府的国际形象。
有人以《办法》第二条第二款“根据法律、法规规定代行政府职能强制实施具有垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴定收费，不适用本办法”的规定，证明对仲裁收费进行“收支两条线”管理正确。这实质是偷换概念，主张者很清楚《办法》第二条规定的仲裁与第三条规定的仲裁是在性质和管理方式上截然不同的两类仲裁，有意回避了一个实质性问题，就是其如何根据仲裁法“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”的规定和《纲要》对仲裁“商务服务业”的归类，推断出仲裁具有“代行政府职能强制实施具有垄断性质”的。
３．“收支两条线”窒息了仲裁机构活力，制约了仲裁事业发展。首先，仲裁收入受经济形势、仲裁机构信誉、案件数量、类型、仲裁员及机构工作人员服务质量等多种因素影响，“计划”赶不上“变化”，将其纳入预算管理，势必影响仲裁业务的正常进行。其次，仲裁收入主要用于仲裁员报酬和办案开支这是各国商事仲裁的普遍实践；仲裁“收”与“支”密切联系，不仅“多收”要“多支”，而且支出要及时。这是仲裁业务活动的内在要求。但“收支两条线”强调的是“收”与“支”脱钩，且收入通过银行上缴国库，财政部门根据自定标准进行核拨，复杂的手续和核拨的滞后与拖延，降低了仲裁服务质量和效率。其三，仲裁作为一种专业性服务，其发展的好坏取决于人才的素质和服务质量，从各国仲裁发展看，仲裁收入主要用于仲裁员报酬，这不但是出于对仲裁员劳动的尊重和回报，也有利于吸引国内外优秀人才从事仲裁工作。而“收支两条线”核定的支出标准偏低，且拨付不及时，挫伤了仲裁员、仲裁机构工作人员的积极性，导致人才流失、业务萎缩。其四，这种“统收统支”方式，扭曲了市场对资源的配置，奖懒罚勤、奖劣罚优，造成仲裁机构对财政的过度依赖，不思进取，得过且过，既影响仲裁发展，也加重财政负担。其五，为国外一些人质疑中国仲裁民间性、独立性提供了把柄，不仅毁损我国几代仲裁人通过艰辛努力赢得的中国商事仲裁的国际信誉，致使案源大量流失，而且，给我国仲裁裁决在国外法院的承认执行留下严重隐患。
４．阻碍了仲裁体制改革的顺利进行。《仲裁法》确立的新的仲裁制度是对旧的行政仲裁体制的根本变革，其核心内容是促使仲裁机构与行政机关脱钩，保证机构的独立性，保障仲裁的独立和公正。按照“无财产、无人格”的法律理论，财产管理权是仲裁机构“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”的物质基础，“收支两条线”剥夺了仲裁机构财产管理自主权，使其成为行政机关的附属，行政权与仲裁权交织，权力和利益结合，不仅使《仲裁法》着力破除的旧制度下长官意志、行政干预、地方保护主义等弊端沿袭下来，并且出现了许多权力寻租的新的腐败现象。仲裁的价值和权威取决于仲裁员的素质和独立裁判。对仲裁机构采取行政化的收入与分配模式，也造成管理人员对仲裁员的加强控制，从而根本上丧失仲裁的信用、信誉和权威。如果仲裁机构与法院和行政机关处理纠纷的性质、职能上没有区别，单独设立一个行政性的纠纷解决机制纯属多余，势必导致整体上的资源浪费和政府行政成本过高。十四年前，为了短期内突破仲裁机构与行政机关的联系，改变仲裁机构挂靠行政机关的格局，《仲裁法》规定未重新组建的原仲裁机构，自《仲裁法》施行届满一年时终止，因而撤销了３０００多家仲裁机构，２００００多名工作人员被重新安置。在付出如此巨大的社会成本，且《仲裁法》实施十多年后，相当多的仲裁机构仍未摆脱行政机关附属地位，有的还重返行政序列，这真让人感慨万千。
十三年前，４４号文件规定“仲裁委员会应当逐步做到自收自支”，其目的是尊重仲裁发展规律，发挥市场资源配置作用，提高仲裁业整体水平。２０００年８月《中共中央组织部、国家人事部关于 加快推进事业单位人事制度改革的意见》下称《人事制度改革意见》规定，“按照‘脱钩、分类、放权、搞活’的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法”，“扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制”。实际上，只要按照《仲裁法》规定，按照４４号文件和《人事制度改革意见》精神，不断推进仲裁体制改革，仲裁机构完全有可能成为自我激励和约束，充满生机活力的、独立的民间性仲裁服务机构。但是，按照２９号文件的规定，对那些已实现自收自支的仲裁机构，仍要进行“收支两条线”管理，令其“自收”而不“自支”，效益好的时候，收入全部上交（有些机构每年向财政缴纳为数不少的费用），仲裁机构无力为工作人员养老、 医疗、失业等福利保障支付相应的费用，一旦“收”不抵“支”，且财政又难以承担，这些机构很有可能被以“自支”为由推向社会，作为包袱一甩了之。这种前景，容易激起怨愤，影响稳定，也使其他仲裁机构对“自收自支”望而生畏，放弃自力更生的努力，或者将“一套人马，两块牌子”的做法长期化，或者以仲裁费是“代行政府职能强制实施具有垄断性质”为由，争先恐后抢在事业单位分类改革前，实现“参照公务员法管理”（下称“参公管理”），以进入行政性事业单位序列。只要调查一下近两年开始实行和正在办理“参公管理”事宜的仲裁机构数量，看看那些主张仲裁机构实行“参公管理”或为其辩解的各种讲话、报告、纪要、文章，就不难理解“收支两条线”对仲裁制度改革的消解作用有多大。
三、以《意见》为指导，破除解决“收支两条线”的思想障碍
关于仲裁收费“收支两条线”给仲裁造成的影响，无论是理论界、实务界还是财政部门并无基本分歧。但何时解决？如何解决？财政部及相关部门却未予答复。笔者认为，尽管解决仲裁收费“收支两条线”问题有一定难度，但解决的条件已经具备，关键是财政部及相关部门能否以《意见》为指导，转变观念，破除以下思想障碍：
１．认为仲裁收费“收支两条线”系历史造成，不可能短期解决。其实，历史是人创造的。如果当初在制定２９号文件时，能够按照《仲裁法》规定和中国加入世贸组织的承诺将民商事仲裁与行政仲裁区别开（这在技术上不难处理），就不会产生随之而来的严重后果。同样，如果财政部门及相关部门从善如流，及时修改２９号文，这种后果不至于愈演愈烈，延续至今。解铃还须系铃人，关键是直面问题的态度和知错必改的负责精神。
２．认为相当一部分仲裁机构仍作为事业单位管理，事业单位体制改革前，“收支两条线”问题难以解决。其实，“作为事业单位管理”的仲裁机构并不是铁板一块。现有的仲裁机构中就有因实行“事业单位企业化管理”或因定性为“公益组织”而不再实行“收支两条线”的。有些自收自支仲裁机构申请转为“事业单位企业化管理”，因财政部门未批而不成（财政部门批准的前提是仲裁收费“转为经营服务性收费管理”）。因此，真正的障碍不是“相当一部分仲裁机构仍作为事业单位管理”，而是２９号文件的错误规定。相关部门对纠正该文件的错误不是“不能”而是“不为”。当然，已实行“参公管理”的仲裁机构情况相对复杂，但是，鉴于《意见》已对事业单位改革提出明确思路：“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”，财政部应按照《意见》的改革思路逐步放权，缩小 “收支两条线”的管理范围。
３．有观点认为为保证国有资产的“保值增值”，防止“私分”国有资产和国有资产的“流失”，政府需加强监督，严格实行“收支两条线”管理。这种说法似是而非。首先，财政对仲裁机构的财政资助是为了满足社会对仲裁的需求，而不是作为投资追求国有资产的“保值增值”。
其次，何为“私分”？有观点认为未经财政部门和相关部门批准，分配、使用国有资产，就构成“私分”。其隐含意思是：财政部门和相关主管部门拥有统管所辖仲裁机构、事业单位国有资产的绝对权力，从这个意义上，“收支两条线”与其说是为防止国有资产流失，倒不如说是为了保障并强化财政部门和相关部门对这些国有资产的管理权。其实，国有资产是人民创造，为人民所有，无论是政府部门、仲裁机构、还是其他事业单位，都是受人民委托管理国有资产。人民委托谁管理国有资产，不是看其地位和权力而是看其管理效果能否更好地改善民生和改善生态环境，能否实现社会公平正义。
需要说明的是，仲裁机构财产虽是“国有”性质，但有相当部分是仲裁员、仲裁机构工作人员辛勤劳动创造出来的。以北京仲裁委员会（下称北仲）为例，北仲自１９９５年９月２８日成立，在北京市政府的支持下，在广大仲裁员、仲裁机构工作人员的努力下，业务发展蒸蒸日上，１９９９年实现自收自支，２００２年实行“事业单位企业化管理”，截至今年９月底，已向国家纳税６６００多万（是北仲组建之初政府财政拨款的１５倍多），并用自有资金购置了近７０００平方米办公用房。由于仲裁机构财产是仲裁事业发展的基础，且与大家的利益密切相关，因此，没人愿意将财产“分光”，而使机构后继无力。因此无论从促进事业发展，还是从提高国有资产效益，最有效的办法是让管理者把国有资产当作自己的资产那样精细管理。而这样做的前提是管理者必须拥有资产管理自主权。值得注意的是，仲裁收费中有一部分用于仲裁员、仲裁机构工作人员的服务报酬，属于仲裁员、仲裁机构工作人员的合法权益，应依法予以保护。
为防止出现“内部人”控制，少数人侵犯大多数人利益现象，仲裁机构应建立并完善法人治理结构、权力制衡机制，强化仲裁委员会的决策、监督职能，提高资产管理使用的透明度、公开性、民主性，鼓励仲裁员、工作人员参与管理和监督。其实，造成国有资产“私分”、“流失”的原因，多是权力缺乏有效监督和制约所致。在“政府职能转变还不到位”，政府部门存在权力扩张冲动，出现回归计划经济体制倾向的情况下，要警惕那些以“防止国有资产流失、加强监督”为名，行权力扩张、设租、寻租之实，使公共权力“部门利益化”、“部门利益私有化”的倾向。因为此种现象不仅已经造成国有资产大量流失，更重要的是损害了党和政府公信力，直接影响社会稳定。
其三，政府要加强监督，但监督目的是“创造良好发展环境”促进仲裁事业健康发展；监督的重点是政府部门对仲裁的行政干预，而不是以“审批”、“核准”等方式直接插手机构的内部管理；监督方式应该法制化、民主化、规范化。政府部门监督应有法律依据，并在法律授权范围内行使权力，不得自设权力、滥用权力、扩张权力；监督程序要公开、透明，政府部门在制定涉及公民、法人和其他组织利益的规章、规范性文件时，要广泛听取意见，集中民智、保障民利，避免行政的随意和专断。监督者也要接受监督，权责相等，对滥用权力或监督不力的，群众有权质疑、问责，并要求责任人承担责任。
四、关于解决仲裁收费“收支两条线”问题的建议
解决仲裁收费“收支两条线”问题，应本着如下原则，一是要促使仲裁机构尽快与行政机关脱钩，淡化其行政色彩，使其成为真正独立、民间性的仲裁机构；二是，要有利于建立并健全仲裁机构法人治理结构和自我约束、激励的机制，发挥市场配置资源作用；三是，有利于厘清权利与权力界限，“以人为本”，“以民为重”，打破部门利益独大的封建格局，弱化那些包揽社会事务的管理功能，加强监督权力和制约权力的功能，降低权力寻租的几率。具体建议是：
１．由财政部牵头与相关部门共同修改２９号文件纠正其违反《仲裁法》，影响仲裁发展的相关规定。
２．仲裁机构已实现自收自支的，改变对其“收支两条线”管理方式；已经实行“事业单位企业化管理”的，应借鉴一些国家、 地区对仲裁机构给予相应免税优惠待遇的做法，对仲裁收费予以减税或免税。
３．按照《办法》修改仲裁收费办法，扩大仲裁机构制定仲裁收费标准的自主权。
４．明年全国人大组织《仲裁法》执法检查时，将“收支两条线”问题作为检查重点，要查清该问题没有解决的真实原因，对知错不改，拖延不办的责任部门、责任人进行问责。
（作者为北京仲裁委员会秘书长）
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