企业资产与财务管理工作是财政工作的重要组成部分，与整个经济体制特别是国有企业的改革密切相关。改革开放以来，国家财政按照整个经济体制改革的要求，先后实行企业基金、利润留成、利改税、“两则”“两制”和新的税收制度，不断调整和完善国家与企业的分配关系，促进了企业的改革和发展。总结多年来的实践，我们深刻体会到，财政企业管理工作，必须根据不同时期国民经济发展和改革的需要，不断深化改革，改进管理，促进并自觉服务于经济体制和国有企业改革，这也是财政始终坚持而且必须继续坚持的指导思想。近年来，随着国有企业改革的深化，国有企业管理体制也在不断调整。1998年底，党中央、国务院决定对党政机关、军队武警、政法系统等所办企业进行脱钩改制，明确企业资产与财务由财政部门直接管理，从而改变了通过主管部门进行管理的传统财务管理体制，对财政工作提出了新的要求。为此，财政部在去年召开的企业资产与财务管理工作会议上提出了“四个一”（即一个目标、一个中心、一个重点、一个突破）的工作思路，即围绕建立现代企业制度，以从整体上搞活国有经济为目标，以建立出资人管理制度为中心，以推进国有经济战略性调整为重点，以国有资本管理为突破口，建立与社会主义市场经济和公共财政体制相适应的企业国有资本与财务管理框架体系。按照上述思路，财政部于2001年4月28日颁发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号，以下简称《办法》）。下面，结合《办法》）谈几点意见。
一、《办法》体现了适应建立现代企业制度，促进经济结构调整．实现企业资产与财务统一管理的要求
（一）立足于促进企业机制的转换，建立起规范有效的激励和有效的约束机制。国有企业改革与脱困三年目标虽已基本实现，取得了阶段性成果，但是，国有企业改革与发展中的一些深层次矛盾还没有得到根本解决，企业转换经营机制的任务还很重。去年国有企业的复苏有多种原因，包括宏观经济环境的改善和对国有企业实施债转股、降低贷款利率等政策措施的落实。随着我国市场经济体制的逐步完善，特别是加入WTO以后，国有企业的优惠政策要进行相应调整，企业将面临更加激烈的市场竞争。如果企业机制不转换，企业财务状况的好转就不能持久，改革与脱困的成果就难以牢固。因此，《办法》按照有利于转换企业机制的要求，通过资产与财务管理，促进企业建立科学的决策机制、运行机制和监督机制，既要规范企业的激励政策，为企业转换机制创造条件，又要明确企业内部监督和外部监督的办法及法律责任，力求做到规范激励和有效约束相结合。
（二）立足于政企分开，划清财政部门与企业在资产与财务管理方面的职责权限。企业与主管部门脱钩，其资产与财务交由财政部门直接管理，这是企业管理体制，也是资产与财务管理体制的重大改革。但这一改革，决不是把原主管部门在资产与财务管理方面的职责简单地移交给财政部门，财政部门必须按照企业构建以资本为纽带的母子公司体制的要求，改进管理方式、方法，重新界定财政部门与企业的职责，弄清楚哪些是财政部门该管的事，哪些是应由企业自主决定的事。如果财政部门包揽企业太多的事务，既不符合政府转变职能的要求，又不利于企业生产经营和发展。实际上，资产与财务管理同其他管理一样，政府部门管理过多，既管不了，也管不好。因此，《办法》按照政企分开的原则，根据企业管理体制改革的要求。科学划分财政部门与企业在资产与财务管理方面的职责权限，使政府和企业各自的权责清晰、权责对称。
（三）立足于促进经济结构的调整，提高国有经济资源的整体效益。对经济结构进行调整是整个经济工作的战略目标，也是资产与财务管理工作的主线。随着国有企业改革的深化，国有经济战略性调整初步形成了有进有退的调整机制。从进的方面讲，公司制改建也好，兼并重组也好，具体体现在优势资本规模的相对集中上，也就是通过改制、兼并、重组等方法，一些小的、劣势企业的资产向优势企业、规模大、效益好的企业集中；从退的方面看，已经形成了一些的方式，比如企业出售、拍卖、产权转让、股份转让、关闭破产等。这种调整已经形成了国有资本的流动机制，而且国有资本优化配置不是简单地通过行政手段实现的，市场机制在资源配置中的基础性作用越来越突出。但从实际情况看，相当部分企业并没有完全适应这一要求，并存在国有资产流失的情况，如投资链条过长、随意质押担保、改制改组不规范等。因此，《办法》对企业公司制改建、兼并、出售以及关闭破产等相关的资产与财务管理行为进行了规范，既防止资本权益受损，维护国有资本的权益，又有利经济结构调整，促进国有经济资源实现有效整合和优化配置，提高国有资本的整体效益。
（四）立足于资产与财务的统管，构建以出资人制度为中心的新型的企业财务制度体系。十多年来，我国企业国有资产与财务管理是相对分离的，没有形成合力，职能作用没有得到充分发挥。资产与财务，从其本质上讲，是一个问题的两个方面。一方面，对资产运行结果的反映，即是企业的财务状况；另一方面，企业的财务状况又反映着企业资产运行的质量。因此，资产与财务管理的基本职能是一致的。2000年财政部调整内部机构、职能的目的之一，就是实现资产与财务统一管理。按照企业脱钩改制精神，企业应建立以资本为纽带的母子公司体制，这从客观上要求建立政府出资人制度。根据《中华人民共和国公司法》的规定，出资人权利主要包括资产收益权、重大经营决策权和选择经营者的权利，而中国政府作为一个特殊出资人，其出资人的权利是由不同部门分别行使的，财政部门行使的是出资人职能中的财务管理职能。经济体制和国有企业的改革进程，事物的发展规律，是循序渐进的，是有阶段性的。因此，《办法》按照资产与财务统管的原则，体现阶段性的要求，立足于实现有限的目标，突出管住当前资产与财务工作中的关键问题，按照政府出资人管理制度的要求，明确财政部门在资产与财务方面的权利和义务，规范企业资产管理与财务管理的行为，维护出资人的权益，构建以出资人管理制度为中心的新型企业财务制度体系。
二、《办法》改革了传统管理模式，初步塑造了适应社会主义市场经济体制要求的新的管理模式
在传统管理模式下，资本与财务通过主管部门来管理；管理对象主要是国有企业；管理内容习惯于具体的资产与财务事项，往往把属于企业的具体事项也都管起来；管理手段热衷于行政审批。脱钩改制以后，绝大多数产业部门已经撤销，少数垄断行业的企业脱钩改制工作也在进行当中。脱钩改制本身主要是为了减少政府部门特别是产业部门对企业的干预，首先从产业部门这个环节实现政企分开，原来由产业部门管理的事项不能简单地平移到财政部门。因此，实现资产与财务统一管理后，财政部门必须切实转变思想观念，改革管理模式，尽快明确对企业资产与财务管什么、怎么管，塑造符合社会主义市场经济体制要求的新的管理模式，从而实现财政部门对企业资产与财务管理新旧模式的历史性转换。《办法》的制定，充分考虑了这些因素。
（一）突破了直接以国有企业为对象的传统管理体系，建立了以国有资本为对象的新的管理体系。这一突破具体体现在四个方面。第一，《办法》不是简单地针对国有企业制定的，而是针对国有资本的持有人，赋予了出资者所拥有的权利以及应该承担的责任，这本身就是一个重大调整。第二，《办法》第一次明确界定了国有资本管理者和经营者的职责和权限，财政部门和国有资本持有人（即母公司）之间的职责分工，这种界定是很清楚的，也比较切实可行。第三，《办法》强化了企业财务考核与评价。企业资本营运的结果、财务状况，要有考核，只有考核、评价，才能奖惩分明，有效监督。开展企业的考核与评价，不仅是现代市场经济条件下的通行做法，而且是规范政府对企业的监管，建立间接管理国有资本的有效方法之一。《办法》明确了考评的内容、形式、作用、基础和结果公开等内容，并明确规定企业财务状况、资本营运评价的结果、意见送组织部门及企业工委参考，作为其考察、评价企业领导人员的依据。第四，《办法》所构建的体系，是围绕国有资本的投入、营运、收益，直至退出及其监督这种全过程的管理。这意味着一种体系的调整，充分体现了出资人管理的要求。
（二）突破了直接管理企业具体事项的传统管理方式，形成了以制度规范为主的新的管理方式。长期以来，我们在资产与财务管理中，将许多属于微观经济活动的事项也管了起来，政府管理职责与企业自主管理权限不清，政府部门做了许多应由企业自己去做的事情。这种状况随着企业改革和财务管理改革的深化在不断地调整改变，并逐渐扩大了企业理财自主权，这是一种历史的进步。前几年，有人认为财政部门给企业放权太多了。我们认为，持这种观点的人主要是顾虑现在企业的内控制度还没有建立起来。因此，制定《办法》要达到的一个目的，就是财政部门对企业的管理要实现制度化、规范化，减少一事一议，一对一的管理。同时，要求企业建立一种规范的内部约束机制。也就是说，《办法》建立起了两个规范，一个是财政对企业管理的规范，一个是国有资本的持有人内部管理的规范。《办法》力图在建立起这两个规范的基础上，把企业国有资本持有人依法可以决定的事情，都交由他们来管理。实际上这是改变过去的直接管理方式，建立起一种新的间接管理方式。
（三）突破了简单地以行政审批为主的传统管理手段，采用了将备案、审批与指导、监督有机结合的复合式的管理手段。直接管理的手段往往就是审批，这也是传统的行政管理手段。在“两个规范”尚没有完全建立起来的情况下，保留一些审批项目是必要的，但仍要按照转变职能的要求努力减少审批行为，尽可能地减少行政审批事项。最近，财政部准备取消九项涉及企业资产财务的审批事项，包括资产评估的立项和合规性审核，目前已向国务院报告。取消九项审批事项后，财政主要负责监督。按照《办法》的规定，除了国有资本变动外，原来很多需要财政部门审批的项目，不再采取审批的办法，如财产损失等等。即使《办法》规定的审批项目，也是尽可能地减少审批的内容和范围，如国有资本的变动，按照《办法》的规定，母公司为中央企业的报国务院审批；子公司的国有资本变动，不涉及集团外部单位的，母公司可以自己审批；子公司以下的国有资本变动可以由母公司按照《公司法》的规定依法决定。减少审批以后，并不是财政部门放任不管了，取而代之的是备案制、报告制，同时《办法》强化了财政部门对企业国有资本管理的事前指导和事后监督。实际上这是管理手段的突破，管理方式、方法的调整，是贯彻落实新时期资产与财务管理工作思路的重要组成部分。
三、切实做好《办法》的贯彻落实工作，进一步推进企业改革和发展
企业管理的内容是多方面的，深化企业改革也涉及到方方面面，其中加强企业资产与财务管理是不可或缺的。因此，我们要高度重视资产与财务管理工作，并通过《办法》的 （三）突破了简单地以行政审批为主的传统管理手段，采用了将备案、审批与指导、监督有机结合的复合式的管理手段。直接管理的手段往往就是审批，这也是传统的行政管理手段。在“两个规范”尚没有完全建立起来的情况下，保留一些审批项目是必要的，但仍要按照转变职能的要求努力减少审批行为，尽可能地减少行政审批事项。最近，财政部准备取消九项涉及企业资产财务的审批事项，包括资产评估的立项和合规性审核，目前已向国务院报告。取消九项审批事项后，财政主要负责监督。按照《办法》的规定，除了国有资本变动外，原来很多需要财政部门审批的项目，不再采取审批的办法，如财产损失等等。即使《办法》规定的审批项目，也是尽可能地减少审批的内容和范围，如国有资本的变动，按照《办法》的规定，母公司为中央企业的报国务院审批；子公司的国有资本变动，不涉及集团外部单位的，母公司可以自己审批；子公司以下的国有资本变动可以由母公司按照《公司法》的规定依法决定。减少审批以后，并不是财政部门放任不管了，取而代之的是备案制、报告制，同时《办法》强化了财政部门对企业国有资本管理的事前指导和事后监督。实际上这是管理手段的突破，管理方式、方法的调整，是贯彻落实新时期资产与财务管理工作思路的重要组成部分。
三、切实做好《办法》的贯彻落实工作，进一步推进企业改革和发展
企业管理的内容是多方面的，深化企业改革也涉及到方方面面，其中加强企业资产与财务管理是不可或缺的。因此，我们要高度重视资产与财务管理工作，并通过《办法》的贯彻落实，带动企业全面加强管理，进一步推进企业改革和发展。
（一）推进母子公司体制的建立，逐步塑造企业的投资主体地位。《办法》从出资入角度明确了企业资产与财务管理的职责，自始至终体现了促进企业建立以资本为纽带的母子公司管理体制的要求。企业要按照《办法》的要求，加快建立母子公司的管理体制，建立起规范的现代企业制度。
（二）建立起激励与约束相结合的内部管理机制和内部管理规范，切实加强管理。企业要按照《办法》的要求建立企业内部约束机制，建立健全企业财务预算制度、内部议事规则、内部财务考核与评价制度以及法律责任追究制度等，规范企业对外投资、担保等重大经济行为，通过强化内部制约机制，建立有效的管理制度，带动企业全面加强管理。
（三）积极探索，勇于创新，开创国有企业改革和发展的新局面。《办法》的实施，涉及企业财务管理体制的转换，在具体执行中可能会出现一些新的情况和问题，虽然财政部正在制定一些配套办法，但企业的改革发展需要企业不断创新管理方式、方法，如强化企业内部控制制度、建立企业资产与财务管理的预警监督机制等。企业要按照《办法》的要求，为党和人民当好家理好财，通过改革、创新适合本企业的管理模式，扎实做好资产与财务管理的各项基础工作，不断提高企业的管理水平，提高企业的经济效益，为国有资本的保值增值和国民经济的快速健康发展做出新的贡献。
本文作者系财政部副部长，本文根据作者在最近由中组部、财政部、中央企业工委联合举办的中央企业国有资本与财务管理培训班上的讲话整理而成。
责任编辑 周文荣
做好企业国有资本与财务管理工作进一步推进企业改革和发展
朱志刚
企业资产与财务管理工作是财政工作的重要组成部分，与整个经济体制特别是国有企业的改革密切相关。改革开放以来，国家财政按照整个经济体制改革的要求，先后实行企业基金、利润留成、利改税、“两则”“两制”和新的税收制度，不断调整和完善国家与企业的分配关系，促进了企业的改革和发展。总结多年来的实践，我们深刻体会到，财政企业管理工作，必须根据不同时期国民经济发展和改革的需要，不断深化改革，改进管理，促进并自觉服务于经济体制和国有企业改革，这也是财政始终坚持而且必须继续坚持的指导思想。近年来，随着国有企业改革的深化，国有企业管理体制也在不断调整。1998年底，党中央、国务院决定对党政机关、军队武警、政法系统等所办企业进行脱钩改制，明确企业资产与财务由财政部门直接管理，从而改变了通过主管部门进行管理的传统财务管理体制，对财政工作提出了新的要求。为此，财政部在去年召开的企业资产与财务管理工作会议上提出了“四个一”（即一个目标、一个中心、一个重点、一个突破）的工作思路，即围绕建立现代企业制度，以从整体上搞活国有经济为目标，以建立出资人管理制度为中心，以推进国有经济战略性调整为重点，以国有资本管理为突破口，建立与社会主义市场经济和公共财政体制相适应的企业国有资本与财务管理框架体系。按照上述思路，财政部于2001年4月28日颁发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企[2001]325号，以下简称《办法》）。下面，结合《办法》）谈几点意见。
一、《办法》体现了适应建立现代企业制度，促进经济结构调整．实现企业资产与财务统一管理的要求
（一）立足于促进企业机制的转换，建立起规范有效的激励和有效的约束机制。国有企业改革与脱困三年目标虽已基本实现，取得了阶段性成果，但是，国有企业改革与发展中的一些深层次矛盾还没有得到根本解决，企业转换经营机制的任务还很重。去年国有企业的复苏有多种原因，包括宏观经济环境的改善和对国有企业实施债转股、降低贷款利率等政策措施的落实。随着我国市场经济体制的逐步完善，特别是加入WTO以后，国有企业的优惠政策要进行相应调整，企业将面临更加激烈的市场竞争。如果企业机制不转换，企业财务状况的好转就不能持久，改革与脱困的成果就难以牢固。因此，《办法》按照有利于转换企业机制的要求，通过资产与财务管理，促进企业建立科学的决策机制、运行机制和监督机制，既要规范企业的激励政策，为企业转换机制创造条件，又要明确企业内部监督和外部监督的办法及法律责任，力求做到规范激励和有效约束相结合。
（二）立足于政企分开，划清财政部门与企业在资产与财务管理方面的职责权限。企业与主管部门脱钩，其资产与财务交由财政部门直接管理，这是企业管理体制，也是资产与财务管理体制的重大改革。但这一改革，决不是把原主管部门在资产与财务管理方面的职责简单地移交给财政部门，财政部门必须按照企业构建以资本为纽带的母子公司体制的要求，改进管理方式、方法，重新界定财政部门与企业的职责，弄清楚哪些是财政部门该管的事，哪些是应由企业自主决定的事。如果财政部门包揽企业太多的事务，既不符合政府转变职能的要求，又不利于企业生产经营和发展。实际上，资产与财务管理同其他管理一样，政府部门管理过多，既管不了，也管不好。因此，《办法》按照政企分开的原则，根据企业管理体制改革的要求。科学划分财政部门与企业在资产与财务管理方面的职责权限，使政府和企业各自的权责清晰、权责对称。
（三）立足于促进经济结构的调整，提高国有经济资源的整体效益。对经济结构进行调整是整个经济工作的战略目标，也是资产与财务管理工作的主线。随着国有企业改革的深化，国有经济战略性调整初步形成了有进有退的调整机制。从进的方面讲，公司制改建也好，兼并重组也好，具体体现在优势资本规模的相对集中上，也就是通过改制、兼并、重组等方法，一些小的、劣势企业的资产向优势企业、规模大、效益好的企业集中；从退的方面看，已经形成了一些的方式，比如企业出售、拍卖、产权转让、股份转让、关闭破产等。这种调整已经形成了国有资本的流动机制，而且国有资本优化配置不是简单地通过行政手段实现的，市场机制在资源配置中的基础性作用越来越突出。但从实际情况看，相当部分企业并没有完全适应这一要求，并存在国有资产流失的情况，如投资链条过长、随意质押担保、改制改组不规范等。因此，《办法》对企业公司制改建、兼并、出售以及关闭破产等相关的资产与财务管理行为进行了规范，既防止资本权益受损，维护国有资本的权益，又有利经济结构调整，促进国有经济资源实现有效整合和优化配置，提高国有资本的整体效益。
（四）立足于资产与财务的统管，构建以出资人制度为中心的新型的企业财务制度体系。十多年来，我国企业国有资产与财务管理是相对分离的，没有形成合力，职能作用没有得到充分发挥。资产与财务，从其本质上讲，是一个问题的两个方面。一方面，对资产运行结果的反映，即是企业的财务状况；另一方面，企业的财务状况又反映着企业资产运行的质量。因此，资产与财务管理的基本职能是一致的。2000年财政部调整内部机构、职能的目的之一，就是实现资产与财务统一管理。按照企业脱钩改制精神，企业应建立以资本为纽带的母子公司体制，这从客观上要求建立政府出资人制度。根据《中华人民共和国公司法》的规定，出资人权利主要包括资产收益权、重大经营决策权和选择经营者的权利，而中国政府作为一个特殊出资人，其出资人的权利是由不同部门分别行使的，财政部门行使的是出资人职能中的财务管理职能。经济体制和国有企业的改革进程，事物的发展规律，是循序渐进的，是有阶段性的。 |
